« Allez-y ! Foncez sur un policier ! Un flic sur un pare-brise, ça ne coûte que 2500 € ! », fulmine Frédéric Foncel, le président du Syndicat national des policiers municipaux (SNPM-CFTC), à l’annonce du délibéré dans l’affaire des policiers de Beauvais renversés [1]. Jean-Louis Del Pistoia, directeur national de la communication de l’USPPM (Union syndicale professionnelle des policiers municipaux), ajoute avec aigreur : « Nous avons appris depuis peu que l'honorabilité d'un policier municipal était estimée à 500 euros, nous savons à présent qu'intenter à son intégrité physique coûte 2500 euros ! » [2]. Ces syndicalistes s’insurgent contre le jugement de la Cour d’appel d’Amiens, qui a récemment condamné « Christopher D., 22 ans, à 2 500 € d’amende, un an de suspension du permis de conduire et l’interdiction de ses droits civiques et familiaux pendant cinq ans [il avait été condamné en première instance à deux ans de prison avec sursis]. Le jeune homme devra en outre verser des dommages et intérêts à chacune des trois victimes. » Le SNPM voulait une peine exemplaire. Il ne l'a pas eue, d’où sa colère.

Rappel des faits : « Ce soir du 11 septembre 2010, un groupe de jeunes joue au ballon dans le quartier Bellevue à Beauvais. Une patrouille de police municipale intervient après une plainte de riverains. Les agents demandent leurs papiers d’identité aux jeunes. Certains refusent. La situation dégénère. Et quand son cousin tient tête à un policier, Christopher s’interpose. Il prendra un coup de matraque sur l’arcade. Blessé, il monte dans la Mercedes de son beau-père, stationnée quelques mètres plus loin et fonce. Il renverse deux des agents, blessant l’un à la tête et l’autre au poignet. Il prendra la fuite avant de se rendre quelques heures plus tard. L’affaire fait alors le tour des médias nationaux. Les syndicats [de police municipale] en profitent pour relancer le débat sur l’armement des policiers municipaux. » [3]

« C’est l’uniforme qui était visé », clame aussitôt la maire de Beauvais, Caroline Cayeux [4], qui dénonce « cette violence gratuite faite aux agents dépositaires de la force publique » [5]. « Les policiers municipaux ont joué aux cow-boys », rétorquent les habitants [6]. Le jeune homme est maintenu en détention jusqu’à son jugement par le tribunal correctionnel de Beauvais le 28 septembre 2010. À l’époque, la presse annonce un choc de titans lors du procès, celui de deux ténors du barreau [7] : M^e Hubert Delarue pour la défense [8], tandis que Frédéric Foncel avise les journalistes de la venue du très médiatique M^e Gilbert Collard en tant d’avocat de la partie civile [9] : « On a saisi M^e Collard pour la défense des victimes, via la protection fonctionnelle. Il nous fallait un ténor du barreau car c'est une affaire grave. » [10] Finalement, ce fut une benjamine, M^e Marion Rambier, représentante du cabinet de M^e Collard. Le truculent Marseillais, désormais président du comité de soutien de Marine Le Pen, se serait-il dégonflé ? En dépit des apparences, le dossier n’était-il pas aussi solide malgré le battage médiatique ? Vraisemblablement sinon comment expliquer la mansuétude de la Cour d’appel d’Amiens ?

LAXISME JUDICIAIRE ?

Celle-ci a-t-elle fait preuve de laxisme ? Cette interrogation est d’autant plus lancinante que la justice fait rarement preuve d’indulgence en la matière. Ainsi, au mois de septembre 2011, le tribunal correctionnel de Mulhouse a condamné un jeune homme à trois mois de prison pour avoir crevé le pneu d’une voiture de la police municipale d’Altkirch [11]. Au même moment, à Béziers, un Agathois de 21 ans écopait d’un an d’emprisonnement avec maintien en détention pour avoir foncé sur des fonctionnaires de police à qui il devra régler 1 000 € de dommages et intérêts pour leur préjudice moral, plus 1 000 € pour les frais de justice [12]. Il est vrai qu’à la différence de Beauvais, ces prévenus étaient défavorablement connus des services de police. Néanmoins, la clémence de la Cour d’appel d’Amiens n’en demeure pas moins surprenante, voire suspecte, suscitant l’ire des organisations syndicales de police municipale, l’USPPM poussant l’audace à rappeler dans son communiqué la législation en matière de coups et blessures. Nul n’est censé, en effet, ignorer la loi. M^e Delarue s’est d’ailleurs emparé de cet adage lors de sa plaidoirie, assénant que « les policiers municipaux ne doivent pas méconnaître le code de procédure pénale » [13] « Le côté singulier de ce dossier, c'est que rien n'indique, ni de près ni de loin, qu'un délit était en train de se préparer », note l’homme de loi, qui conclue que l’interpellation du jeune homme a été effectuée après une demande de contrôle d’identité, donc un abus de pouvoir des agents beauvaisiens.

DU CONTRÔLE AU RECUEIL D’IDENTITÉ

Dans cette affaire, ces derniers interviennent pour des nuisances sonores, conformément aux articles L2212-2 et L2212-5 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), puis réclament l'identité des différents protagonistes. C’est là que le bât blesse : est-ce un relevé d’identité comme l’affirme la partie civile ou un contrôle d’identité comme le souligne la défense ? En première instance fut reconnue l’illégalité du contrôle d’identité [14]. En effet, malgré leur homonymie, un gardien de police municipale n’est pas un gardien de la paix. Un agent de police municipale (APM) est agent de police judiciaire adjoint (APJA) selon l’article 21 du Code de procédure pénale (CPP). A ce titre, il ne peut réaliser de contrôles d’identité [15]. Si l’article 78-1 du CPP spécifie que « Toute personne se trouvant sur le territoire national doit accepter de se prêter à un contrôle d'identité […] », l’article 78-2 précise, toutefois, que seuls « Les officiers de police judiciaire et, sur l'ordre et sous la responsabilité de ceux-ci, les agents de police judiciaire et agents de police judiciaire adjoints mentionnés aux articles 20 et 21-1° peuvent inviter à justifier, par tout moyen, de son identité […] ». Les APM, cités à l’article 21-2°, sont donc exclus [16]. Dès lors, ceux-ci ne bénéficient que de l’article 78-6, qui leur permet de « relever l'identité des contrevenants pour dresser les procès-verbaux concernant des contraventions aux arrêtés de police du maire, des contraventions au code de la route que la loi et les règlements les autorisent à verbaliser ou des contraventions qu'ils peuvent constater en vertu d'une disposition législative expresse. » Une infraction préalable est donc impérative à son application. Il ajoute que « Si le contrevenant refuse ou se trouve dans l'impossibilité de justifier de son identité, l'agent de police judiciaire adjoint mentionné au premier alinéa en rend compte immédiatement à tout officier de police judiciaire de la police nationale ou de la gendarmerie nationale territorialement compétent, qui peut alors lui ordonner sans délai de lui présenter sur-le-champ le contrevenant. A défaut de cet ordre, l'agent de police judiciaire adjoint mentionné au premier alinéa ne peut retenir le contrevenant. » Le relevé d’identité est donc clairement fixé par les textes. Cette réalité n’a pas empêché Mathieu Volant, délégué national du SNPM, de déclarer avec amertume : On n'a toujours pas obtenu une définition claire du relevé d'identité [ce qui est faux au vu des articles susvisés]. Comment peut-on travailler demain pour établir un procès verbal pour tapage sans demander l'identité ? [l’article 78-6 démontre l’inanité de cet argument] Notre statut est décidément un statut bâtard ». [17] Cela dit, en appel, la Cour d'Amiens a infirmé l’illégalité du contrôle d’identité prononcée en première instance au motif « que l’intervention des policiers municipaux ne s’analysait pas en un simple contrôle d’identité, pour lequel ils ne sont légalement habilités ; au contraire, constatant que des infractions venaient d’être commises, notamment une violation de domicile, par suite de l’escalade de la clôture [pour récupérer un ballon de football tombé dans le jardin] fermant la propriété des époux P. et des outrages à personne dépositaire de l’autorité publique, lesquels agissements susceptibles de caractériser un délit pénal, venaient d’être commis, lesdits agents de police municipale ont, dans le cadre de la flagrance, tenté d’identifier leurs auteurs, à la faveur d’un recueil d’identité ». En résumé, ce n’est pas un contrôle d’identité, ni un relevé d’identité mais un recueil d’identité, une manière astucieuse de ménager la chèvre et le chou ! En effet, si la procédure du contrôle d’identité est interdite aux agents de police municipale, celle du relevé d’identité ne peut se dérouler qu'en cas de constatation d'une infraction. En dehors de ce cas, seul un recueil d'identité peut être mis en œuvre, qui consiste à demander à la personne de décliner son identité, mais sans pouvoir exiger d’elle la présentation d’un document justifiant de celle-ci, ni, en cas de refus, faire usage de moyens coercitifs, à la différence des deux précédentes procédures [18]. L’action des agents beauvaisiens a, néanmoins, dégénéré suite au refus de jeunes gens de se soumettre à ce « recueil d’identité » et tout a dérapé avec une brusque bousculade et des coups pour aboutir à l’inacceptable, même sous le coup de l’émotion : foncer sur une personne avec une voiture.

PRÉMÉDITATION ?

Coups et blessures volontaires, clamaient les policiers municipaux. Panique et acte non prémédité, rétorquait la défense. Finalement, « Les juges ont retenu le fait que l'action de Christopher, ce 11 septembre 2010, n'était pas préméditée. […] Pour la défense, l'action des policiers municipaux était disproportionnée par rapport à la situation. Christopher, qui était inconnu de la justice, aurait agi par peur. Il aurait perdu son sang-froid. » [19]

Les chroniqueurs judiciaires soulignent que la défense s’est appuyée sur un argument qui a dû peser lourd auprès des juges : pour M^e Hubert Delarue, son client « n’a pas foncé délibérément avec cette voiture sur les policiers, il ne voulait pas les blesser ou les tuer […]. Il s’est dirigé certes sur les policiers, mais aussi vers son père qui se trouvait au milieu d’eux. On ne peut imaginer qu’il ait voulu écraser son propre père ! D’ailleurs, ce dernier n’a pas été touché par la voiture uniquement parce qu’il a eu le réflexe de se jeter contre une camionnette ! Cet homme a d’ailleurs évité qu’une femme policière soit également renversée par la voiture, puisqu’il l’a tirée en arrière », explique l’avocat amiénois, qui conclue : « Au départ, c’est une histoire de gamins qui jouaient au ballon. Christopher a reçu un coup de tonfa sur la tête, il était en sang, il a paniqué ». [20] Ainsi n’y a-t-il eu, ce soir là, à aucun moment d’intention homicide.

UNE DOCTRINE D’EMPLOI

Au-delà du fait divers, ce procès a relancé le débat sur les fonctions et les compétences des agents municipaux. Déjà, Hervé Malassis, employé municipal d’Evreux et référent national FO de la police municipale, avait affirmé, lors de sa visite aux fonctionnaires blessés en septembre 2010, que « les policiers municipaux sont désormais confrontés aux mêmes risques que les autres forces de l’ordre. » [21] Un an après, le SNPM tient le même discours :

Une méconnaissance du statut de policier municipal, voilà ce qui ressort finalement de ce procès, selon [le président du SNPM]. Le même jour, Frédéric Foncel était justement reçu au ministère de l’Intérieur pour réclamer « une doctrine d’emploi ». « Il faut que nos missions soient clairement définies aux yeux des maires. On intervient de la même manière que les nationaux sans en avoir les moyens. » [22] Le débat sur l’armement et la reconnaissance du métier est de nouveau relancé. [23]

En la matière, ce sont les missions qui déterminent actuellement l’armement et non l’inverse [24]. D’ailleurs, la police municipale de Beauvais n’est nullement désarmée :

À Beauvais, les 50 agents sont déjà bien dotés « C’est à l’appréciation de chaque collectivité. Le maire en fait la demande et le préfet autorise. On a la chance d’avoir un maire qui nous écoute. » Les policiers ont un équipement personnel constitué d’un gilet par balle, une bombe lacrymogène, un tonfa et pour la brigade de nuit, un flash ball. L’an dernier, à travers la commission d’hygiène et de sécurité, la police municipale de Beauvais a obtenu des films protecteurs sur les vitres de leurs véhicules pour éviter les éclats de verre, ainsi qu’un casque et un bouclier de protection. [25]

Lanceur de balles de défense (LBD) de type Flash-Ball, casque, bouclier… donc du matériel de maintien de l’ordre alors que celui-ci est interdit aux polices municipales comme le rappelle une circulaire ministérielle en date du 20 juillet dernier. Autre lieu, autres mœurs : « Le maire de Franconville, dans le Val-d’Oise, veut pourchasser les dealers et pour cela il souhaite que sa police soit équipée de Flash-Ball. Cette volonté affichée d’empiéter sur le domaine de la police nationale amène à s’interroger sur les missions de la police municipale et sur son armement. » [26]

Si l’utilité sociale des polices municipales est indéniable (là où elles existent, soit dans moins de 10 % des communes), les conditions d’emploi des APM interpellent ! La sécurité n’est pas l’alpha et l’oméga des polices municipales, au contraire ! Comme le démontrent les articles L2212-2 et L2212-5 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), c’est l’une des missions des polices municipales et non LA MISSION de ces dernières. Il est donc erroné de se focaliser uniquement sur celle-ci tout en négligeant le large panel des compétences municipales ; « La grande diversité des polices municipales découle des choix réalisés localement par les élus et s’oppose ainsi à une refonte statutaire nationale », dixit l’Inspection générale de l’administration (page 35). Par conséquent, il est urgent de rappeler non seulement les bases de la profession mais aussi et surtout de définir un mode d’emploi [27] tout en respectant le principe de la libre administration des collectivités territoriales garanti par la Constitution.

J’ai souvent lu ou entendu qu’un gardien de police municipale ne doit pas apparaître comme la pâle copie d’un gardien de la paix, que ce n’est pas un policier au rabais ou qu’il faut élever les polices municipales au rang de troisième force de l’ordre en France, agissant localement aux côtés des douanes, de la police et de la gendarmerie nationales. Ce sont d’ailleurs des revendications récurrentes de la part de ces fonctionnaires territoriaux. Après tout, pourquoi pas ? Mais alors quel est l’intérêt pour les policiers municipaux de plagier délibérément la police nationale, de se référer continuellement à cette dernière, de revendiquer obstinément un alignement sur celle-ci, de ne voir que par elle et à travers elle pour, au final, apparaître comme une force supplétive de la police nationale, pis un succédané à son désengagement [28] ? Ces fonctionnaires territoriaux ne devraient-ils pas, au contraire, cultiver leur particularité faite de proximité et de diversité afin de se constituer une identité propre, surtout que leurs effectifs stagnent ces dernières années en raison de la crise financière qui frappe les collectivités ? Ces agents municipaux auraient tort de renier la prévention, fibre originelle de leur métier, pour une répression aveugle et de se couper ainsi de la population, perdant par la même occasion ce qui fait aujourd’hui leur légitimité, voire leur raison d’être, à savoir la proximité tant vantée, pour ne pas dire revendiquée, puisque plus rien ne les différencierait alors des forces étatiques. C’est d’ailleurs la conclusion unanime de ceux qui se sont penchés sur la réalité et l’avenir des polices municipales : le préfet feu Jean Ambroggiani, l’Inspection générale de l’administration (IGA), Virginie Malochet…

« Elles sont deux. Pas sœurs jumelles, même si on aurait presque tendance à le croire vu leur uniforme. Bleu foncé. Que certains, pas forcément très observateurs, ont déjà pris pour celui des pompiers. », écrit Sandrine Ordan dans les colonnes de Corse-Matin [1]. C'est pourtant bien Police municipale qui est inscrit sur leur polo. » (sic) « C'est un domaine qui m'a toujours attirée de près ou de loin », confie Angélique. Marie-Noëlle renchérit, avouant avoir toujours rêvé d'être flic. La journaliste achève son panégyrique des deux dernières recrues de la police municipale de Corte, en concluant « Après une trentaine de minutes d'entretien, leur métier de policier municipal ne semble plus si repoussant finalement. » (re-sic)

Source : Corse Matin, photo de José Martinetti.

Las, les agents si chaleureusement présentés ne sont nullement des policiers municipaux mais, comme il est brodé sur leur polo et leur casquette, des ASVP ou Agents de surveillance de la voie publique.

En 2009, dans son étude relative aux polices municipales, le préfet Jean Ambroggiani (décédé à l’âge de 63 ans, le 31 décembre 2010 des suites d’une longue maladie) évaluait ceux-ci à près de 3 000 [2]. L'effectif national de ces personnels est désormais estimé, selon le dernier recensement effectué par le ministère de l'Intérieur au premier semestre 2011, à 5 500 [3], preuve qu’un nombre croissant de communes ont recours à l’embauche de ces personnels, titulaires ou contractuels, souvent en complément mais aussi, parfois, en lieu et place de gardes champêtres ou de gardiens de police municipale comme à Castelsarrasin dans le Tarn-et-Garonne [4], Haillicourt dans le Pas-de-Calais [5] ou Vire dans le Calvados [6].

COMPÉTENCES DES ASVP

Les ASVP sont reconnus par l'article 15 du Code de procédure pénale (CPP) comme « agents auxquels sont attribuées par la loi certaines fonctions de police judiciaire ». Toutefois, le préfet Ambroggiani avait noté à leur propos : « Les agents de surveillance de la voie publique, de plus en plus nombreux (environ 3 000) et qui représentent une souplesse d’emploi pour les maires en raison de leur coût plus faible que celui des policiers municipaux, sont souvent utilisés illégalement à d’autres tâches que celles relatives au relevé des infractions au stationnement, par exemple, en surveillance de la voie publique ou en règlement de la circulation. […] Ces personnels assermentés après agrément du procureur, pour la plupart agents techniques ou adjoints administratifs titulaires, 20 % d’entre eux étant recrutés sur des contrats à durée déterminée, présentent néanmoins un intérêt par le renfort qu’ils apportent aux polices municipales et la flexibilité qu’ils offrent à leurs employeurs » (page 20). Pourtant, le champ de compétence des ASVP, bien qu’agréés par le procureur de la République et assermentés, est circonscrit à la seule constatation des infractions aux règles de stationnement conformément aux articles L.130-4 et R.130-4 du Code de la route, à l’exception des infractions en matière d’arrêt ou de stationnement dangereux, gênant ou abusif (article R.417-9 du Code susmentionné). En outre, ils ne sont pas habilités à régler la circulation puisque les ASVP sont exclus de l’article R130-10 du Code précité. Néanmoins, en sus du ticket d’horodateur manquant, ils peuvent sanctionner le défaut d’apposition du certificat d’assurance (article R211-21-5 du Code des assurances). Ils sont aussi compétents, en application de l’article L.1312-1 du Code de la santé, pour constater par procès-verbaux les contraventions aux dispositions des règlements sanitaires relatives à la propreté des voies et espaces publics. Enfin, en cas de flagrant délit, ils peuvent, comme tout citoyen en application de l’article 73 du Code de procédure pénale, appréhender le malfaiteur et le présenter immédiatement à un Officier de police judiciaire (OPJ). Mais comme le rappelle à bon escient une circulaire ministérielle [7] en date du 15 février 2005, en aucun cas, les ASVP ne peuvent être armés. Leur confier des missions de sécurité publique est donc illégal. Pourtant certaines localités s’obstinent dans cette voie ! Pourquoi ? D’abord, parce que cet agent, recruté sans condition de diplôme ou d’obtention d’un concours, peu ou pas formé [8] (il n’a pas l’obligation de formation initiale pour exercer sur la voie publique), présente l'avantage d'être rapidement disponible et assermenté, même si ses attributions sont, en principe, extrêmement limitées. La récente réponse ministérielle à la question du député-maire de Saint-Amand-les-Eaux, Alain Bocquet, remarque « que des agents de la commune, appartenant à tout cadre d'emplois, adjoint technique par exemple, de même que des agents non titulaires, peuvent se voir confier cette tâche par le maire, sous réserve de l'agrément et de l'assermentation. » Ensuite, comme l’a souligné le préfet Ambroggiani, un ASVP coûte moins cher qu’un policier municipal ou un garde champêtre aux compétences bien plus larges. Enfin, cet agent est plus docile que ces derniers, voire corvéable à merci (rondes de nuit, astreintes, îlotage pédestre…) puisque les ASVP n’appartiennent en réalité à aucun cadre d’emplois spécifique. D’ailleurs, les syndicats de police municipale dénoncent régulièrement les conditions d’emploi de ces agents [9], ainsi que les nominations de complaisance à ces postes, qualifiant parfois même ces précaires parmi les précaires de nervis du maire.

Finalement, « Leurs fonctions, assez limitées, […] ne sauraient se confondre avec celles exercées par les policiers municipaux, qui relèvent de cadres d'emplois spécifiques. » [10] Conclusion : si les ASVP et APM (agents de police municipale) travaillent ensemble, les premiers sous l'autorité des seconds, il n'en demeure pas moins vrai qu'ils n'ont nullement les mêmes compétences tout comme les policiers municipaux n'ont pas les mêmes prérogatives que les gardiens de la paix ou les gendarmes (ils ont même moins de pouvoirs que les gardes champêtres !).

AVENIR DES ASVP

« Les ASVP : l’avenir des polices municipales ? », s’interrogeait La Lettre d’information des professionnels de la sûreté, police fin 2010, constatant que « Moins chers, pas armés, les ASVP voient leurs effectifs s'envoler » [11]alors que les effectifs de gardiens de police municipale stagne ces dernières années (aux alentours de 18 000 agents). Outre la crise financière qui impacte le budget des collectivités territoriales, le recours de plus en plus important aux ASVP peut s’expliquer de différentes manières :

-          À cause de la forte concurrence entre les localités, les ASVP servent à pallier les difficultés de recrutement de policiers municipaux ;

-          Ils permettent aussi de mettre du bleu dans le paysage communal à moindre frais ;

-          Ces personnels servent également de variable d'ajustement en matière de gestion des personnels de la police municipale ;

-          Enfin, en raison de leur souplesse d’emploi, ces agents permettent aux édiles de contourner les contraintes et les exigences croissantes des policiers municipaux [12], qui rêvent de reconnaissance professionnelle et revendiquent un alignement sur la police nationale au nom d’une égalité des risques (sic).

Pour enrayer ce phénomène, FO Police municipale propose de « n’autoriser d’ouverture de poste d’ASVP à condition que la commune dispose de zones bleues ou de stationnement payant. »

Quid de la motivation des principaux intéressés ? « Pourquoi alors choisir de s’exposer à une telle hostilité ? », questionnait l’an dernier La Gazette des communes. « Par goût du changement, par envie d’un métier au contact du public ou par nécessité de conserver un emploi dans la ville où l’on est installé. [Cependant], la motivation première demeure l’entrée dans la police municipale. […] Nombre d’agents apprécient la diversité de leurs missions, qui brise la routine d’une tâche souvent ingrate. […] Mais cette diversité est controversée car, en l’absence de cadre d’emplois, ils sont sollicités pour des tâches qui excèdent leur fonction, en raison d’une interprétation large du pouvoir de délégation du maire. » [13]Ces dérives sont régulièrement dénoncées par toutes les organisations syndicales. Ainsi, en juin 2008, la Confédération générale du travail interpelle le préfet d’Île-de-France à ce sujet : « depuis des années, des A.S.V.P. sont employés par des collectivités territoriales, aux fins de remplacer des gardiens de Police Municipale, en prenant des risques considérables », précisant que « dans certaines communes d’Île-de-France, des A.S.V.P. sont utilisés pour faire de la surveillance générale de voie publique dans des véhicules sérigraphiés "Police Municipale", du gardiennage de lieux de culte, du contrôle routier, du contrôle radar, etc… En outre, des A.S.V.P. dans leurs communes respectives, sont seuls sur la voie publique et sont exploités pour dissimuler le manque cruel d’effectif. [Enfin], des A.S.V.P. portent la tenue de police municipale, des armes et des menottes durant leur service. Ces faits sont totalement inacceptables ! », tonne la CGT. Une exception francilienne ? Que nenni ! Dans un courrier adressé à Pascal Joly, Directeur de Cabinet du ministre de l’Intérieur, et daté du 30 novembre 2009, Force ouvrière dénonce, suite à une enquête sur tout le territoire national, « que des ASVP ont des missions de circulation, de convoi de fonds, de surveillance de bâtiments communaux, de mise en fourrière… et ce, malgré la circulaire INT/D/05/00024 du 15 février 2005 du Ministère de l’Intérieur rappelant le cadre légal des missions des agents communaux autres que les policiers municipaux appelés à exercer des missions de police municipale. » Fin 2010, les inspecteurs généraux évoquèrent ces dérives dans leur rapport sur le rôle et le positionnement des polices municipales (pages 11 et 26), soulignant à leur tour « l’importance des contractuels ASVP par rapport aux effectifs des policiers titulaires et la doctrine d’emploi de ces ASVP » ; ils insistent sur la nécessité de « clarification de la situation des agents de surveillance de la voie publique et des agents temporaires des polices municipales de façon à mieux les distinguer des policiers municipaux eux-mêmes ».

Si elles exaspèrent les syndicats de police municipale, ces dérives ne sont apparemment pas ressenties comme telles par les principaux intéressés. D’ailleurs, leur résorption n’est nullement la priorité de ces derniers comme en témoigne La Gazette des communes :

Sur le terrain, c’est surtout l’absence de carrière qui se fait cruellement ressentir. […] Car actuellement, les agents, rémunérés au Smic, ne doivent la progression de leur salaire qu’à l’ancienneté. Surtout, l’ensemble des ASVP revendique une formation en bonne et due forme. "Le métier n’est pas compliqué en lui-même, mais il faut maîtriser la façon de s’adresser aux usagers, ainsi que la rédaction des procès-verbaux et des rapports écrits. Une courte formation à la prise de fonction est nécessaire", reconnaît Sabrina Tichit, ASVP à Montpellier […]. La formation s’avère également nécessaire en termes de carrière : "Je forme les agents à leur prise de poste, mais ce n’est pas forcément suffisant, car certains n’ont aucun diplôme, ce qui les expose à un plan de carrière inexistant : difficile de présenter le concours de policier municipal sans diplôme de niveau V au préalable. Je pousse donc ceux qui sont dans ce cas vers la validation des acquis de l’expérience", complète David Désirée, chef de PM à Maisons-Laffitte (Yvelines).[14]

C’est dans cette perspective que Jean-Michel Weiss, secrétaire national de la FA-FPT (Fédération autonome de la Fonction publique territoriale), se prononce pour l’institution d’un concours interne permettant à ces agents de pouvoir évoluer vers des postes de policiers municipaux. Son confrère, Yves Kottelat, secrétaire fédéral de FO (Force ouvrière), maintient sa proposition de création d’un cadre d’emplois d’Adjoints de surveillance de la voie publique [15] ; il justifie sa position en ces termes : « Cette revendication est fondée sur d’une part, la nécessité d’harmoniser les cadres d’emplois des agents auxquels il est confié des missions relatives aux pouvoirs de police du maire, d’autre part de proposer à ces agents une reconnaissance professionnelle par une tenue, une formation et un cadre légal de missions. » Mais cette question divise agents et syndicats :

"C’est une mission, nul besoin [de cette création] qui risque d’enfermer les titulaires dans des tâches ingrates, usantes et peu reconnues", avance Jean-Michel Weiss, chargé de la PM au sein de la FA-FPT. Philippe Aoustin, responsable national de la CGT-PM, est loin de partager l’analyse : "Nous souhaitons l’élaboration d’un cadre d’emplois. Si cela n’est pas possible, il faut que ces agents soient rattachés à la filière technique et qu’ils disposent d’une fiche de poste détaillée, ainsi que d’une tenue unifiée. Nous voulons aussi l’arrêt des recrutements". Seule revendication unanime : l’organisation d’un examen professionnel interne pour l’accès à la PM et non un concours. [16]

Cette revendication statutaire est, néanmoins, soutenue par Patrick Balkany, député-maire UMP de Levallois-Perret (Hauts-de-Seine). Ce fervent défenseur des polices municipales [17] a récemment évoqué le projet du Syndicat autonome de la fonction publique territoriale (SA-FPT) concernant la filière sécurité :

Élaboré par le SAFPT au mois d'avril 2010, ce projet prend en compte l'évolution du statut des gardiens de la paix qui, en raison des changements intervenus dans leur concours de recrutement, se trouvent désormais en catégorie B. Considérant que de nombreux textes de la fonction publique d'État sont transposables vers la fonction publique territoriale, le SAFPT juge légitime que les agents de la police municipale bénéficient également d'un reclassement. Ainsi, alors que la filière sécurité est actuellement composée de quatre cadres d'emplois, le SAFPT propose de refondre ces derniers en deux cadres d'emplois, soit un en catégorie B et un en catégorie A, la catégorie C restant libre pour accueillir les ASVP. […] Ces évolutions se traduiraient par ailleurs par des modifications du régime indemnitaire qui permettraient de combler en partie l'écart de rémunérations existant entre les policiers municipaux et les policiers nationaux. [18]

Le ministère du Budget a opposé une fin de non-recevoir à ce projet de refonte de la filière sécurité, arguant les avancées du « protocole signé en 2006 [19] par le ministre délégué aux collectivités territoriales [Brice Hortefeux] et trois organisations syndicales représentatives [FA-FPT, FO et UNAPM-CFE-CGC], suivi de la publication de décrets statutaires le 17 novembre 2006 ». Mieux, il soutient que « L'effort en faveur des policiers municipaux, ces dernières années, est donc sensible et la professionnalisation de la filière a considérablement progressé », assurant que « Les cadres d'emplois rénovés offrent des possibilités de carrières ouvertes et adaptées aux besoins des collectivités. » Enfin, conclue le gouvernement, « Il importe de préserver l'identité de ces agents, qui, comme vient de le rappeler le Conseil constitutionnel, demeurent des agents communaux. »

« Avec 20 000 agents, et même 23 000 en y intégrant les gardes champêtres, les polices municipales participent pleinement à la mise en œuvre de la politique de sécurité. Une loi d’orientation pour la sécurité intérieure se doit donc d’en tenir compte. […] Il s’agit de tenir compte de la réalité des polices municipales qui, bien souvent, assurent la majorité de la présence sur la voie publique. » C’est en ces termes qu’Eric Ciotti, député UMP des Alpes-Maritimes, défend l’extension des prérogatives judiciaires des polices municipales dans son rapport n°2271 sur le projet de loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, plus connu sous l’acronyme de Loppsi 2.

Une telle assertion mérite, cependant, certaines précisions car il ne suffit pas d’affirmer, il faut démontrer la véracité de ce que l’on avance en la matière !

Les effectifs d’abord. Eric Ciotti annonce « 20 000 agents et même 23 000 en y intégrant les gardes champêtres ». Or, selon le récent rapport du préfet Jean Ambroggiani, « Les polices municipales, toutes catégories de personnels confondues, ne représentent qu’un effectif de 23 000 agents. » Toujours selon le même rapport, dans ce total, les gardes champêtres seraient environ 1 800 tandis que les ASVP (agents de surveillance de la voie publique) dont les compétences sont limitées au stationnement représenteraient 3 000 personnes. Enfin, dans une étude consacrée aux polices municipales en Île-de-France (avril 2009), l’Institut d’Aménagement et d’Urbanisation de cette région avance le chiffre de 3 452 communes dotées d’une police municipale, employant 18 172 fonctionnaires. Or, en dépit des suppressions de postes annoncées, la gendarmerie comptera l’an prochain au total environ 101 000 personnels, dont 98 155 militaires, tandis que l’effectif sera de 144 790 pour la police nationale (rapport général fait au nom de la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2010 par Philippe Marini, tome III Moyens des politiques publiques et dispositions spéciales,  annexe n°28 Sécurité réalisée par Aymeri de Montesquiou, en date du 19 novembre 2009). Même en ne prenant uniquement en compte que les effectifs de sous-officiers de gendarmerie (74 505) et ceux du corps d’encadrement et d’application (gradés et gardiens de la paix, soit 102 896), on obtient un total de 177 401. Par conséquent, les agents de police municipale ne peuvent représenter plus de 10,24 % de ce total (moins de 7,5 % de l’ensemble des effectifs).

En sus, la diversité est de mise entre les polices municipales. Les effectifs sont ainsi très variables d’une localité à l’autre. Sur l’ensemble des communes nanties d’une police municipale, la moitié ne dispose que d’un ou deux agents alors qu’une dizaine de villes, dont Lille et Orléans, en ont au moins 100. La répartition géographique des polices municipales est également très inégale sur le territoire national ; elles sont principalement implantées dans le Midi et en région parisienne. Il est aussi intéressant de noter que la fonction publique territoriale représente un tiers des emplois publics (Bulletin d’informations statistiques de la DGCL n°63 d’octobre 2008) mais la filière police municipale représente seulement 1,3 % de cet ensemble. Il eût aussi été opportun de rapporter le nombre de localités disposant d’une police municipale au nombre total de communes : moins de 3 500 contre 36 783 (dont 212 en outre-mer), soit moins de 10 %... Preuve que les polices municipales constituent un épiphénomène dans le monde de la sécurité.

Le débat parlementaire actuel est donc faussé, pour ne pas dire tronqué puisque fondé sur un constat erroné. Mais il est vrai que les Alpes-Maritimes sont précurseur dans le mélange des casquettes ; la région PACA alignant les plus forts bataillons d’agents de police municipale, comment pourrait-il en être autrement ? Néanmoins, un élu de la République, membre de la Représentation nationale, ne devrait-il pas être capable de prendre plus de hauteur sur les sujets qu'il aborde plutôt que de se contenter d'une vision parcellaire de pratiques appliquées sur sa propre circonscription ? De même, il faut dénoncer la pernicieuse confusion qui règne dans l'esprit de nombre de concitoyens entre la police nationale et les polices municipales, et les abus qui en découlent. Ces deux corps n'ont pas les mêmes compétences, mais leur homonymie engendre l'amalgame. Or, les partisans des polices municipales affectionnent, voire entretiennent savamment cette méprise. Enfin, dans un rapport remis début 1998 au ministre de l’Intérieur de l’époque, Jean-Pierre Chevènement, l’inspecteur général Jacques Genthial précisait : « Un des points faibles des polices municipales est la dévotion sans faille, voire le culte, que les agents portent à leur maire. On sait que parmi ces derniers, certains abusent de leur position, mais il s’agit manifestement d’un nombre négligeable d’élus. »

Simultanément, les élus locaux s’inquiètent du désengagement de l’Etat. Ainsi, Laurent Grelaud, maire de Bonsecours (commune qui a perdu son bureau de police il y a déjà plusieurs mois) s'inquiète de cette situation. « Avec des postes de police répartis un peu partout sur le territoire, on offre de la proximité et de la sécurité. Maintenant, on doit compenser avec notre police municipale. Mais elle n'a pas les mêmes pouvoirs. On risque de voir augmenter la délinquance, le bureau de police jouait un rôle de dissuasion. » (Paris Normandie, 27 avril 2009). D’ailleurs, les communes n’ont ni la possibilité, ni la volonté de se substituer à l’Etat ou de compenser le désengagement croissant de ce dernier en matière de sécurité (même si celui-ci tente de se défausser davantage sur elles et le secteur privé tout en se réservant les lauriers en cas de succès). Pourtant, force est de constater l’activisme effréné du lobby des polices municipales à tous les échelons[1]. Dernier exemple en date : l’intervention de Patrick Balkany, député-maire UMP de Levallois-Perret dans les Hauts-de-Seine, pour permettre aux agents de police municipale d’accéder aux fichiers de la police nationale (question n°69365 en date du 26 janvier 2010). Démagogie sécuritaire ou stratégie délibérée – mais inavouée – visant à balkaniser la police pour, in fine, remplacer la police nationale par des polices municipales ?

Face à cet indéfectible soutien politique, il ne faut pas s’étonner que « Les policiers municipaux réclament un alignement des grilles indiciaires sur la police nationale et une intégration de leurs primes dans les calculs des droits à la retraite », comme le titre La Gazette des communes suite à la manifestation lancée le jeudi 4 février 2010 à l’initiative du SNPM-CFTC. « Nous faisons le même travail que les policiers et les gendarmes nationaux », clame même Frédéric Foncel, vice-président du Syndicat national des policiers municipaux. Surprenante allégation qui amène cette interrogation : les gardiens de police municipale ont-ils les mêmes prérogatives que les gardiens de la paix ? La réponse est actuellement non. Pis, ils ont moins de pouvoirs que les gardes champêtres !

Les polices municipales assurent la majorité de la présence sur la voie publique ? Pieux mensonge d’un thuriféraire des polices municipales… Mais il est vrai qu’en certains endroits, sur commande politique ou pour des raisons de mésentente entre individus, les agents de police municipale (APM) d'une ville peuvent se donner le mot (la nuit, par exemple) pour réaliser un maximum d'interpellations (infraction à la législation sur les stupéfiants, conduite sous l'empire d'un état alcoolique, tapage, etc.) ; ce type d'interpellations est assez simple à réaliser, d’autant qu’il ne nécessite qu’un simple rapport de mise à disposition de la part des APM[2]. La conséquence de cela est que les policiers nationaux se trouvent alors complètement submergés par le travail apporté par les APM et n'ont dès lors plus qu'une malheureuse petite patrouille sur la voie publique. Ajoutons à cela quelques contraintes supplémentaires gérées par la police nationale (PN) sur la même vacation nocturne ou diurne d'ailleurs (garde d'un détenu hospitalisé, garde d'un détenu présenté à un magistrat, déclenchement d'alarme dans un bâtiment public type préfecture ou banque de France…) et, là, le système est complètement en croix pendant que la PM occupe la voie publique. Détail d’importance : si les individus interpellés par la PM sont mis en garde à vue, ils sont gardés dans les locaux de la PN. Or, les gardes à vue n’ont-elles pas explosé ces dernières années[3] ?

Autre précision : les APM ne sont pas soumis aux interventions dites de « police secours » puisque les appels du 17 arrivent dans les commissariats de PN. Hélas, là aussi, lorsque les commissariats sont débordés pour diverses raisons, il arrive bien souvent que le Centre d'Information et de Commandement où arrivent ces appels missionne des policiers municipaux pour faire l'intervention. Là aussi, c'est une dérive réelle qui augmente de fait le risque pour les PM.

Quid des pouvoirs des APM ? Selon l’article 21 du Code de procédure pénale (CPP), les agents de police municipale (APM) appartiennent à la catégorie des agents de police judiciaire adjoints (APJA21) et non à celle d’APJ20 à l’instar des gardiens de la paix et gendarmes. L'APM ne peut donc pas prendre de plainte, ni rédiger un procès-verbal d'interpellation ou prendre une audition… Bien évidemment, en cas de flagrant délit, ces fonctionnaires territoriaux peuvent, comme tout citoyen en application de l’article 73 du CPP, appréhender le malfaiteur et le présenter immédiatement à un officier de police judiciaire[4]. Dans un autre ordre d’idées, l’article 21 du CPP n’exige pas que les agents de police judiciaire adjoints, pour exercer effectivement leurs attributions, soient affectés à un emploi comportant cet exercice. Un APM affecté à un emploi de bureau peut donc exercer sans autre formalité ses attributions de police judiciaire. Les gardes champêtres appartiennent quant à eux, selon les articles 22 à 25 et 27 du même code, à la catégorie des fonctionnaires et agents chargés de certaines fonctions de police judiciaire et plus précisément à celle des ingénieurs, chefs de district et agents techniques des eaux et forêts et des gardes champêtres.

A contrario, force est de reconnaître que les prérogatives des APM au regard du Code de la route sont proches de celles des fonctionnaires de l’Etat (mais des exceptions demeurent comme l’intervention sur autoroute). Selon l’article R.130-2 du Code de la route, les APM peuvent, en effet, constater par procès-verbal (PV) toutes les contraventions de la partie réglementaire du Code de la route, à quelques exceptions édictées par ledit article. Mais, astuce juridique, ce qui ne peut être constaté par PV peut toujours l’être par rapport puisque les exceptions de l’article R.130-2 ne le sont que pour la constatation par PV. Cependant, cette faculté ne permet pas aux APM de procéder d’initiative à des contrôles routiers en l’absence d’une infraction (pas de pouvoir de recherche, d’investigation, uniquement du flagrant délit, la dite notion de délit étant générale et visant les contraventions comme les crimes). Néanmoins, les fonctionnaires territoriaux peuvent arrêter un véhicule dont le conducteur n'a commis aucune infraction préalable, ceci dans le but de vérifier si ce dernier est bien détenteur du permis de conduire puisque les gardes champêtres et les agents de police municipale sont habilités à constater la violation des dispositions de l'article R.233-1 en application des dispositions des articles R.130-1 à R.130-3 du Code de la route.

Dernier point : les buts de la police municipale, énoncés à l’article L2212-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), sont le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Mieux, l’intervention de la police municipale se fait dans un cadre coordonné avec les autres forces de police et de gendarmerie. En effet, conformément aux dispositions de l'article L.2212-6 du CGCT, une convention définissant la nature et les lieux des interventions des agents de police municipale est signée entre le préfet et le maire, après avis du procureur de la République ; elle est obligatoire pour les services de police municipale qui excèdent cinq agents ou dont les fonctionnaires sont armés. Mais ladite convention spécifie aussi dans son préambule : «  En aucun cas, il ne peut être confié à la police municipale de mission de maintien de l'ordre » (cf. décret n°2000-275 du 24 mars 2000).

Pour conclure, je poserai une question : Les agents de police municipale revendiquent aujourd’hui les mêmes droits et avantages sociaux que les policiers nationaux mais dans cette perspective, sont-ils prêts à perdre leur droit de grève[5] ?

Nota Bene : cet article a été publié pour la première fois le 14 février 2010 sur le blog de Georges Moréas, Commissaire principal honoraire de la Police nationale :

http://moreas.blog.lemonde.fr/2010/02/14/la-police-munici...