Double Neuf

"Trois agents de la police municipale décorés" in Ouest-France, 2 juillet 2014.

Depuis le meurtre de Clarissa Jean-Philippe le 8 janvier dernier à Montrouge, des syndicats de police municipale réclament la généralisation des armes de poing ; le gouvernement fait implicitement un pas en ce sens en offrant 4000 revolvers aux communes qui le désirent. Pourquoi pas ? Toutefois, ces organisations auraient-elles été aussi virulentes sur ce point si la victime avait été un ASVP¹ (agent de surveillance de la voie publique), un de ces sans-grades chargés en théorie de la verbalisation du stationnement mais corvéables à volonté en vérité ? Ainsi, n'est-il pas rare, dans les villes disposant d'un service de police municipale, de croiser des patrouilles mixtes, c'est-à-dire composées d'un agent de police municipale et d'un ASVP, voire uniquement d’ASVP alors qu’ils n’ont aucune formation.² Le fait d'engager ces derniers sur une mission de sécurité publique soulève le problème du dévoiement des fonctions dévolues à chacun et, in fine, la problématique de l'armement. Dans la polémique actuelle, ce n’est pas, en effet, la formation des policiers municipaux qui interpelle mais les conditions d’emploi de ceux-ci. Les compétences des polices municipales sont définies par l’article L.2212-2 du Code général des collectivités territoriales. Il faut, à ce titre, retenir l’ensemble de l’article et non se limiter à la phrase d’introduction, comme le font trop souvent les syndicats dits « professionnels », d’autant que chaque point définit la première phrase. Or, des élus ont délibérément orienté leurs agents vers des missions de répression (constatation de fragrants délits et réalisation d’interpellations), transformant leurs services municipaux en des ersatz plagiant la police nationale alors que l’investigation et le maintien de l’ordre leur sont interdits. Enfin, même si les principaux intéressés s’en défendent, la police municipale est, par définition, la police du maire et cette proximité politique porte en elle-même les germes d’inévitables dérives. D’ailleurs, la police municipale est un outil électoral aux mains des édiles, qui leur permet de rassurer à défaut d’assurer.

¹ La ville de Montrouge aligne sept agents de police municipale et une douzaine d'ASVP.

² Laurent Opsomer, « Polices municipales : ASVP versus APM » in Double Neuf, 16 septembre 2011.

http://doubleneuf.nordblogs.com/archive/2011/09/16/police...

« De la police municipale à la police territoriale : mieux assurer la tranquillité publique », tel est l’intitulé du rapport d’information n°782 réalisé par les sénateurs François Pillet (à droite) et René Vandierendonck (à gauche) au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale. Enregistré le 26 septembre dernier, son contenu n’est connu que de quelques initiés. Toutefois, son titre indique son orientation : « De la police municipale à la police territoriale », et une question s’impose d’emblée : est-ce l’aboutissement d’une démarche engagée dix ans auparavant ?

Lors des états généraux des élus locaux, le 15 juin 2001, à Marseille, Christian Poncelet, alors président du Sénat, suggérait le passage de la décentralisation àune « République territoriale », affirmant à l’époque qu’« Il faut donner aux collectivités locales les instruments d’une véritable autonomie », c’est-à-dire leur donner de nouvelles compétences, un pouvoir réglementaire (afin « d’adapter la réglementation nationale aux réalités locales ») et consacrer leur autonomie fiscale. [1] En matière de sécurité, il constatait l’échec des contrats locaux de sécurité (CLS) : « les résultats des CLS ne sont pas satisfaisants. Je ne condamne pas cette initiative. Simplement, elle n’aboutit pas à un recul de l’insécurité et j’en tire les enseignements. Je ne comprends pas qu’après vingt ans de décentralisation on ne soit pas passé à une étape plus radicale en la matière. » Cette dernière consistait dans son esprit à « accorder aux maires la faculté de créer une "police territoriale de proximité" qui regrouperait, sous leur autorité, la police municipale, la police nationale et la gendarmerie. » [2] Pour justifier une telle évolution, il expliquait que le maire, « officier de police judiciaire, serait le coordonnateur de la force publique [coordonner les acteurs de la sécurité était, pourtant, déjà le principal objectif des contrats locaux de sécurité]. Parce que lui seul connaît les zones sensibles et parfois les délinquants [sic], nul n’est mieux placé que lui pour orienter l’action de la police […] afin de mieux répondre aux attentes de la population exaspérée devant la croissance de l’insécurité. »

Loin d’être novatrice, une telle initiative relevait en réalité davantage du retour vers le passé avec une résurgence des pratiques policières de la III^e République. [3] Néanmoins, depuis la loi n°2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, le maire est devenu le « pivot » de la politique de prévention, dont il « coordonne la mise en œuvre ». Une loi inégalement inappliquée dans les faits. [4] Enfin, initiés par la gauche (et critiqués à ce titre par Christian Poncelet), les CLS ont été maintenus et étoffés par la droite en 2002 « d’une instance stratégique visant à diriger l’action publique locale en matière de sécurité : les Conseils locaux (ou Intercommunaux) de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD et CISPD) », avant d’être renforcés quatre ans plus tard avec les CLS de nouvelle génération. [5] On note aujourd’hui, non sans humour, que dans sa circulaire du 30 juillet 2012 relative aux premières zones de sécurité prioritaires (ZSP), Manuel Valls critique les CLSPD pour mieux les écarter des dispositifs à venir :

Même s’ils ont permis dans certaines collectivités la constitution de groupes de travail particulièrement  dynamiques et créatifs, les CLSPD restent trop souvent un lieu d’échange sans réelle capacité décisionnelle. Ils souffrent du nombre et de la diversité de leurs membres [sic], qui rendent difficile un suivi opérationnel effectif et balaient souvent la problématique de l’insécurité dans toutes ses composantes sans identifier les priorités ou les objectifs à atteindre.

La cellule de coordination opérationnelle du partenariat souhaitée dans le cadre des ZSP ne peut donc être le CLSPD ou le CISPD...

Cela dit, le ministre de l’Intérieur n’a jamais caché son positionnement en faveur des polices municipales. Ainsi, déclarait-il en 2006 : « Je suis favorable à leur développement et leur généralisation sur tout le territoire, mais nous serons obligés de mieux définir leur place. » Il se distingue, toutefois, de la logique de Christian Poncelet : « Je crois que les élus doivent s'impliquer dans ce domaine [la sécurité] et assumer une part de responsabilité avec l'Etat. Mais le texte de Nicolas Sarkozy [qui aboutira à la loi du 5 mars 2007] organise une nouvelle défausse de l'Etat sur le maire en matière de sécurité ou de santé. Le maire doit garder son rôle de médiation et ne peut pas être transformé en shérif ! Il faut que les citoyens puissent bien percevoir quel est le rôle de chacun. Le maire doit être un acteur majeur des politiques partenariales de sécurité et de prévention, mais dans le strict respect de la séparation des pouvoirs et des compétences, sous l'autorité du préfet et du procureur de la République. » [6]

Six ans plus tard, alors que le député-maire d’Evry est le nouveau locataire de la place Beauvau (en attendant Matignon, voire l’Elysée ?), son opinion est partagée par les élus de terrain. Ainsi, Emilie Thérouin, élue écologiste, adjointe au maire d'Amiens en charge de la sécurité et de la prévention des risques, déclarait récemment dans une tribune publiée dans Le Monde :

La sécurité ne relève plus de la seule responsabilité de l'Etat. Les collectivités locales occupent une place centrale. Les élus locaux se retrouvent en première ligne, confrontés à la colère des victimes et à la demande croissante de sécurité de leurs administrés. Mais les communes concourent à la production de la sécurité en tant qu'aménageurs, opérateurs, gestionnaires de services publics et employeurs.

Ainsi, nous avons observé une implication réelle des villes, venant souvent pallier des carences étatiques, en finançant des polices municipales, des médiateurs, de la vidéosurveillance, etc. Le législateur est venu confirmer cette tendance en 2007 en érigeant le maire au centre de la prévention de la délinquance et en faisant du partenariat un incontournable.

Cependant il apparaît que l'Etat, d'une part, continue à se comporter comme donneur d'ordres alors que les communes financent les choix définis en hauts lieux – renforcement des prérogatives des policiers municipaux et promotion aveugle de la vidéosurveillance – et, d'autre part, qu'il se désinvestit avec l'application de la RGPP dans la police nationale et la gendarmerie. Or, une politique de prévention et de sécurité ne peut plus se concevoir uniquement à Paris. Pour autant, les élus locaux ne pourront obtenir des résultats seuls en dépit de leurs efforts.

En 2012, le président de la République [François Hollande] décide d'ériger l'éducation, la justice et la sécurité comme priorités du quinquennat. En matière de sécurité, la première mesure est l'instauration de zones de sécurité prioritaires. Ce dispositif marque le retour de l'Etat. Toutefois, nous ne devons pas retomber dans les errances du centralisme. Les élus locaux doivent occuper une place centrale dans la redéfinition de la politique de prévention et de sécurité. Etant entendu que les problèmes de sécurité concernent avant tout des habitants et des territoires, il convient d'organiser une gouvernance plus locale de la sécurité.

S'il n'est pas question de faire des maires des shérifs ou d'opter pour une décentralisation de la sécurité, il s'agit d'orienter l'action publique en fonction des besoins des habitants et de se reposer sur des innovations locales. Ainsi, les priorités pourraient être convenues entre les communes, le parquet et les chefs de service de police ou de gendarmerie. Grâce aux nouvelles stratégies territoriales, les politiques publiques concourraient à prévenir toutes les formes de délinquance, en réconciliant prévention, dissuasion, sanction et réinsertion. Aussi, bâtissons un vrai service public de médiation. [7]

La situation ayant considérablement évolué pour les polices municipales depuis la loi du 15 avril 1999 dite « loi Chevènement », l’édile écologiste insiste sur l’impérieuse nécessité d’une nouvelle loi-cadre ainsi que la création d’une « filière sécurité/prévention locale » au sein de la fonction publique territoriale. [8]

Dans son Rapport sur le rôle et le positionnement des polices municipales (décembre 2010), l’IGA (Inspection générale de l’administration) a d’ailleurs évoqué la création d’un « corps » de police municipale (page 32), notant que « dans ce domaine, si toutes les formations syndicales sont sensibles au besoin de reconnaissance des polices municipales, il y a, malgré tout, des degrés différents dans la volonté d’intégration. Le premier degré correspond, pour la majorité des syndicats, à la rédaction d’une doctrine nationale d’emploi en restant dans le cadre de la fonction publique territoriale. […] Enfin, une minorité milite pour la création d’une véritable police "territoriale" autonome proche des deux forces de sécurité actuelles ». 

Parmi ceux-ci, le SIPM (Syndicat indépendant de la police municipale), qui s’est prononcé en juin 2010 en faveur de la police territoriale. Dans l’esprit du SIPM, la police territoriale doit être de préférence intercommunale avec des compétences judiciaires accrues, même si « les forces de police centralisées DOIVENT garder le monopole de la lutte contre les émeutes, le grand banditisme, la criminalité, les réseaux de trafic de stupéfiants et de proxénétisme, l'immigration clandestine, le renseignement et la lutte contre le terrorisme. » [9]Il souhaite parallèlement la création d’une quatrième Fonction publique de la sécurité (Actuellement, la Fonction publique est organisée en trois pôles : Fonction publique d’Etat, qui inclut la police et la gendarmerie nationales ; Fonction publique territoriale à laquelle sont rattachés les agents de police municipale, les gardes champêtres et les agents de surveillance de la voie publique ; Fonction publique hospitalière). [10] Celle-ci rassemblerait tous les personnels liés à la sécurité au sens large et serait supposée gommer « la multiplication des statuts auxquels sont assujettis les personnels relevant des corps concernés » (alors que les missions mais aussi les conditions de recrutement, les niveaux de qualification et de rémunération diffèrent largement) avec des passerelles entre les forces d’Etat et la police territoriale sur le modèle belge. Le SDPM (Syndicat de défense des policiers municipaux) appelle lui aussi à transformer la police municipale en police territoriale. D’ailleurs, il a travaillé assidûment avecJean-Paul Garraud, député UMP de la Gironde, secrétaire national de l'UMP délégué à la Justice et pilier de la Droite populaire, sur « la création et la généralisation des services de la police territoriale, avec intégration des policiers municipaux et gardes champêtres dans celle-ci » ; longtemps combattue par les gardes champêtres, cette mesure fait en vérité consensus dans le petit monde syndical de la police municipale. Dans cette perspective, il réclame sans surprise la généralisation des services de police municipale territoriale dans les communes ou services intercommunaux, un partage des rôles entre les forces de l'Etat et la police territoriale, un substantiel accroissement des compétences judiciaires, la généralisation de l’armement à feu car cette police « New Age » ne serait, bien évidemment, pas une police « sociale » ou uniquement préventive. [11]

Même si les syndicats dits « professionnels » (SIPM, SDPM, USPPM et UNAPM) ont été reçus par la mission sénatoriale le 13 mars dernier, il est peu vraisemblable qu’hormis la fusion des cadres d’emplois d’agent de police municipale et de garde champêtre – d’ores et déjà acquise puisqu’elle fait consensus – leurs idées aient été suivies par les sénateurs ; les mots du titre de leur rapport sont révélateurs : « mieux assurer la tranquillité publique » et non la sécurité publique. En revanche, il est fort probable que les rapporteurs se soient inspirés des recommandations émises par le préfet feu Jean Ambroggiani, des propositions de leur confrère, Claude Leteurtre, député (Nouveau Centre) du Calvados et auteur d'une proposition de loi sur le sujet en 2008, sans oublier les réflexions du Forum français pour la sécurité urbaine (FFSU) et les conclusions du récent rapport du Conseil supérieur de la Fonction publique territoriale.

UNE NOTION POLYSÉMIQUE

Avant de poursuivre, il est nécessaire de définir la police territoriale, « une notion polysémique » comme le démontrent Tanguy Le Goff et Virginie Malochet :

Indiscutablement, la notion de police territoriale est dans l’air du temps. Pour s’en convaincre, il suffit de jeter un rapide coup d’œil sur les récentes déclarations d’élus locaux et nationaux, quelle que soit leur couleur politique, ou de syndicalistes policiers, qu’ils soient nationaux ou municipaux : l’idée qu’il faut développer une police territoriale est au cœur de nombreux projets de réforme de la police. Néanmoins, selon les acteurs, leur positionnement institutionnel et les intérêts qu’ils défendent, la notion de police territoriale revêt des significations bien différentes. […]

Pour certains, la police territoriale s’entend dans un sens statutaire : elle renvoie à la structuration d’une filière propre au sein de la fonction publique territoriale. Cette filière a vocation à regrouper non seulement les 20 000 agents relevant des cadres d’emplois de la police municipale, mais aussi tous les autres agents territoriaux affectés à des missions de sécurité, tels que les 5 000 agents de surveillance de la voie publique (ASVP) et les opérateurs de vidéosurveillance, voire, dans une acceptation très large, l’ensemble des métiers locaux de la prévention/sécurité tels les agents locaux de médiation sociale et autres correspondants de nuit. Cette vision, portée par des associations professionnelles, parfois relayée par des parlementaires, s’inscrit dans une perspective décentralisatrice visant à renforcer la légitimité des pouvoirs locaux dans la gestion d’une police du quotidien.

Poussée jusqu’au bout, cette conception de la police territoriale pourrait, in fine, aboutir à la suppression des services étatiques de sécurité publique au profit des seuls services territoriaux. Autrement dit, un transfert de charges et de moyens s’opérerait en direction des communes ou des intercommunalités, à qui serait confiée la gestion exclusive de la police du quotidien. Que les choses soient claires, très rares sont aujourd’hui les partisans d’un tel scénario. […]

Pour d’autres, la « police territoriale » se définit dans une logique de déconcentration et non de décentralisation. Elle est synonyme d’une réorganisation de la police et de la gendarmerie nationales fondée sur un renforcement des pouvoirs des services déconcentrés. L’objectif est de rompre avec les travers d’une institution duale et hypercentralisée qui fixe des objectifs pour l’ensemble du territoire nationale, considérant que ce qui est applicable à Toulouse est valable à Amiens comme à Pouzioux La Jarrie… ce qui, dans la pratique, n’est évidemment pas le cas. A travers l’idée d’une police territoriale, il s’agit de donner une plus large autonomie aux représentants locaux des services policiers de l’Etat, afin qu’ils puissent se rapprocher des territoires, s’y ancrer et s’adapter à leurs spécificités. Voilà la conception guidant cette vision d’une police territoriale déconcentrée. […]

Dans une troisième acceptation, la notion de « police territoriale » sert à qualifier un certain type de politique de sécurité publique, indépendamment des spécificités statutaires et organisationnelles des services concernés. Elle renvoie à un modèle policier visant à réinscrire l’action dans le territoire pour se rapprocher de la population et mieux répondre aux problèmes locaux. En d’autres termes, elle est associée à ce qu’on désigne communément en France sous le label « police de proximité », traduction approximative de la notion anglo-saxonne de community policing. [12]

Les deux sociologues concluent que « quelle que soit l’acceptation donnée à la police territoriale, le maire est incontournable parce qu’il représente le lien avec la population. Plusieurs scénarii sur la place qu’il pourrait tenir sont envisageables. »

LA FUSION ACTÉE

En 2005, Bérengère Poletti, députée UMP des Ardennes, interrogeait le ministre de l’Intérieur sur le recrutement d'agents de catégorie C pour la filière police dans la Fonction publique territoriale. Constatant que « La catégorie C comprend deux cadres d'emplois dans la filière police : les agents de la police municipale et les gardes champêtres [dont] Les conditions de recrutement sont identiques et leurs fonctions sont quasiment identiques également », elle lui demandait s'il entendait « prendre des mesures visant à fondre ces deux cadres d'emplois et les fonctions exercées ». Nulle référence à une quelconque police territoriale à l’époque, la fusion n’était pas à l’heure du jour, mieux le ministère de l’Intérieur justifiait « l’existence de cadres d’emplois distincts ». [13]

Six ans plus tard, la députée ardennaise interpelle à nouveau le ministre de l’Intérieur à propos de « la création "d'un corps unique" de "police territoriale" » préconisée dans le rapport Ambroggiani, c’est-à-dire la fusion des cadres d’emplois d’agent de police municipale et de garde champêtre. La réponse ministérielle précise « En ce qui concerne la création d'un cadre d'emplois unique regroupant les agents de police municipale et les gardes champêtres, cette mesure recueille l'aval de l'ensemble des parties [organisations syndicales et employeurs territoriaux]. Elle nécessite toutefois, au préalable, l'adoption de mesures législatives puisque les missions de ces deux types d'agents relèvent jusqu'à présent de dispositions législatives spécifiques à chacun d'entre eux. Il est donc nécessaire d'harmoniser les textes en présence afin d'identifier les missions confiées aux fonctionnaires regroupés dans un même cadre d'emplois avant de mettre en œuvre la réforme statutaire. » [14]

Dans l’intervalle, en 2008, le député Nouveau Centre du Calvados, Claude Leteurtre, dépose une proposition de loi pour la « Reconnaissance de la police territoriale comme un corps à part entière » ; l’exposé des motifs n’est pas dénué d’intérêt :

La police territoriale n’existe pas à ce jour. Le seul terme utilisé pour désigner les fonctionnaires territoriaux exerçant des missions de sécurité publique est celui de « police municipale ». Ce terme est réducteur à plus d’un titre. Tout d’abord, il exclut de fait les gardes champêtres et les agents de surveillance de la voie publique (ASVP), car il est à la fois un terme générique dans son acception générale détaillée précédemment, mais il désigne aussi un corpus juridique (l’ensemble des pouvoirs de police dont dispose le maire) et un cadre d’emploi (celui des agents de police municipale). De plus, ce terme n’est plus adapté vu le développement de l’intercommunalité.

Le terme de police territoriale est exempt de ces reproches. Il ne désigne ni un cadre d’emploi, ni un corpus juridique, et permet de réunir, sans discrimination, l’ensemble des agents dans un corps unique. [15]

L’année suivante, suite à la publication du rapport Ambroggiani, le député du Calvados réitère la nécessité d’une loi pour « créer la nouvelle filière des polices territoriales pour rassembler les agents chargés dans les collectivités territoriales de missions de sécurité ». [16] Dans cette perspective, il définit quatre cadres d’emplois distincts mais toujours accessibles par voie de concours interne. [17] Il défend également une militarisation des grades : les chefs de service de police municipale deviendraient des « officiers de police territoriale » avec trois grades (sous-lieutenant, lieutenant et capitaine) tandis que les directeurs de police municipale, à la fois interface avec les partenaires institutionnels et conseillers des élus locaux en matière de sécurité, accèderaient au grade de « commandant de police territoriale ». Il promeut aussi une école nationale des polices territoriales (ENPT). Enfin, Claude Leteurtre se prononce pour la création d’un délégué interministériel à la police territoriale – comme il existe un délégué interministériel à la sécurité routière ou à la sécurité privée – et d’un organisme de contrôle et d’expertise spécifique : une Inspection générale des polices territoriales (IGPT).

Ce parlementaire normand s’est visiblement inspiré des propositions d’un groupe de travail informel constitué par Steve Richard, Cédric Renaud, Bernard Valezy et un anonyme directeur de police municipale. [18] Ceux-ci sont généralement connus des initiés. Le premier est à la fois chef de service de police municipale à Saran dans le Loiret et président de l’Observatoire national des polices municipales (ONPM). Le second est officier de gendarmerie et, reconnaissons-le, aficionado des gardes champêtres, puis des polices municipales, dont l’influence, bien que discrète, n’est nullement négligeable. [19] Le troisième est actuellement directeur des formations et de la recherche à l’école nationale supérieure de la police (ENSP) à Saint-Cyr-au-Mont-d’Or. Tous sont de chauds partisans de la police territoriale. « Mobilisons-nous pour la police territoriale ! », lançait ainsi Steve Richard l’an dernier. [20] Deux membres de l’ONPM, Yann-Cédric Quéro et Alain Tortay, voient dans la police territoriale « une validation du principe d’une police de proximité décentralisée » et estiment qu’« en créant la police territoriale et en l’intronisant comme police de proximité légitime, l’État transmet une partie de sa compétence policière. » Ces missionnaires de la police territoriale ont recours à tous les arguties pour défendre et faire avancer leur cause. Ainsi, ont-ils confronté le rapport du préfet Jean Ambroggiani et celui de la Délégation à la prospective et à la stratégie (DPS), tous deux dédiés aux polices municipales et publiés simultanément au mois de mars 2009 !

La police territoriale n’est pas constituée que des seuls APJA [agents de police judiciaire adjoint en vertu de l’article 21 du Code de procédure pénale], mais de tous les fonctionnaires territoriaux œuvrant dans le champ de la sécurité locale. En présentant également les effectifs d’Agents de Surveillance de la Voie Publique (ASVP) et de gardes champêtres (GC), la filière sécurité locale ne représente pas 18.000 agents de PM, mais 40.000 agents de police territoriale ; ce qui en terme de visibilité est assez différent.

Pour le préfet Ambroggiani les ASVP sont 3.000, là où ils sont 18.000 pour la DPS, ce qui de notre point de vue semble plus proche de la réalité. Les esprits critiques auront sans doute raison de se laisser aller à quelques commentaires quant à la différence des chiffres. Il ressort cependant de la présentation de la DPS que le nombre d’ASVP est sensiblement le même que celui des agents de PM, ce qui a le mérite d’être dit (DPS, 2009, p.4). Le rapport Ambroggiani propose de leur donner une tenue, de définir leurs missions afin de couper court aux mauvaises pratiques, de les former au CNFPT et d’organiser un glissement vers l’APJA. Dans un premier temps, il pourrait être utile de leur donner un statut, dans la mesure où les ASVP sont tantôt agents de la voierie, tantôt agents administratifs… [21]

Selon le dernier recensement effectué par le ministère de l'Intérieur, au premier semestre 2011, le nombre d'ASVP est estimé à 5 500. D’ailleurs, dans son rapport sur l’organisation et la gestion des forces de sécurité publique (juillet 2011), la Cour des comptes note à propos des effectifs territoriaux : « Si l’on ajoute les gardes-champêtres (environ 1 450 agents) relevant également de la filière "police municipale", dont la mission est loin d’être négligeable, notamment en matière environnementale, les agents de surveillance de la voie publique (environ 5 180 ASVP), qui assurent notamment des missions de contrôle du stationnement, et les agents de surveillance de Paris (2 330 ASP), les services de police municipale représentent environ 28 300 agents, soit 11 % des effectifs cumulés, de la police et de gendarmerie nationales » (page 108). Un total bien inférieur aux 40 000 agents avancés par la DPS, surtout qu’il est peu probable que les ASP soient comptabilisés au sein de la future police territoriale en raison du statut particulier de la capitale.

Des nuances s’imposent également. Ainsi, Cédric Renaud évoque – à juste titre – les polices territoriales plutôt que la police territoriale : « l’emploi du pluriel permet de refléter ces polices dans leurs diversités : armement, missions, équipement, uniforme, etc. Il ne s’agit pas d’un corps homogène, mais d’un corps riche de ces différences. » [22]

Enfin, le Conseil supérieur de la Fonction publique territoriale (CSFPT) penche aussi en faveur de la police territoriale. Le 5 septembre 2012, il a, en effet, adopté à une large majorité (26 voix favorables et 8 abstentions) un rapport attendu sur l’évolution statutaire et la formation de la filière police municipale. Il approuve ainsi la création d’un « corps unique » de « police territoriale » réunissant policiers municipaux et gardes champêtres :

Selon le président du CSFPT, Philippe Laurent, le rapport présenté le 5 septembre « se propose de faire des propositions qui ont pour objectif d’améliorer le fonctionnement du service public de sécurité et la situation des agents de cette filière ». Concernant le volet statutaire, les auteurs du rapport approuvent la « fusion des gardes champêtres avec les policiers municipaux mais pas la création de deux spécialités qui pourrait créer des problèmes de mobilité ».

Il préconise notamment un « nécessaire » changement d’appellation des chefs de service de catégorie B afin d’éviter « le risque de confusion entre le vrai chef de service (catégorie A) et le chef de service de police municipale (un des trois grades du cadre d’emplois de catégorie B) ». Concernant les directeurs de police municipale (catégorie A), le rapport revient sur la question du seuil des 40 agents nécessaires pour créer un cadre d’emplois de directeur et suggère de modifier les conditions de nomination « afin de permettre davantage de nominations ». Une proposition entérinée en mars dernier par la Commission consultative des polices municipales. Tout comme celle d’attribuer obligatoirement l’indemnité spéciale de fonction.

Autre chantier abordé : la clarification du statut des agents de surveillance de la voie publique. A cet effet, les membres du CSFPT proposent plusieurs pistes de réflexion : intégration des agents dans la filière technique, création d’un nouveau cadre d’emplois ou intégration dans la police municipale. Le rapport indique que l’Association des maires de France plaide en faveur d’un statu quo. [23]

Force est donc de constater que le lobbying en faveur de la fusion a été intense au cours de la décennie écoulée, au point de s’imposer comme une évidence. Nul doute alors que la mission sénatoriale avalisera à nouveau cette disposition. D’ailleurs, certains n’ont pas attendu ce nouveau rapport pour évoluer en ce sens. Ainsi l’association des policiers municipaux responsables de service est-elle devenue en 2010 l’Association des fonctionnaires de police territoriale (AFPT). De son côté, l’Observatoire national des polices municipales (ONPM) a lancé ses premières rencontres nationales des polices territoriales le 13 octobre 2011 à La Chapelle-Saint-Mesmin dans le Loiret, une manifestation renouvelée cette année à Nice, le 11 octobre prochain.

Notre réflexion s’arrêtait sur ce point. Nous nous apprêtions à émettre des hypothèses sur le contenu du rapport sénatorial lorsque La Gazette des communes a publié en exclusivité les conclusions de ce dernier. Dès lors, supputer devenait inutile.

Remarquons, néanmoins, en conclusion qu’une direction centrale de la police territoriale a été créée par le décret n°92-152 du 20 février 1992 au sein de la direction générale de la police nationale ; les attributions de la direction centrale des polices urbaines, de la direction centrale des renseignements généraux et du service central de la police de l'air et des frontières devaient lui être dévolues. Victime des aléas politiques (seconde cohabitation), elle fut abrogée l’année suivante par le décret n°93-1030 du 31 août 1993.

« Elles sont deux. Pas sœurs jumelles, même si on aurait presque tendance à le croire vu leur uniforme. Bleu foncé. Que certains, pas forcément très observateurs, ont déjà pris pour celui des pompiers. », écrit Sandrine Ordan dans les colonnes de Corse-Matin [1]. C'est pourtant bien Police municipale qui est inscrit sur leur polo. » (sic) « C'est un domaine qui m'a toujours attirée de près ou de loin », confie Angélique. Marie-Noëlle renchérit, avouant avoir toujours rêvé d'être flic. La journaliste achève son panégyrique des deux dernières recrues de la police municipale de Corte, en concluant « Après une trentaine de minutes d'entretien, leur métier de policier municipal ne semble plus si repoussant finalement. » (re-sic)

Source : Corse Matin, photo de José Martinetti.

Las, les agents si chaleureusement présentés ne sont nullement des policiers municipaux mais, comme il est brodé sur leur polo et leur casquette, des ASVP ou Agents de surveillance de la voie publique.

En 2009, dans son étude relative aux polices municipales, le préfet Jean Ambroggiani (décédé à l’âge de 63 ans, le 31 décembre 2010 des suites d’une longue maladie) évaluait ceux-ci à près de 3 000 [2]. L'effectif national de ces personnels est désormais estimé, selon le dernier recensement effectué par le ministère de l'Intérieur au premier semestre 2011, à 5 500 [3], preuve qu’un nombre croissant de communes ont recours à l’embauche de ces personnels, titulaires ou contractuels, souvent en complément mais aussi, parfois, en lieu et place de gardes champêtres ou de gardiens de police municipale comme à Castelsarrasin dans le Tarn-et-Garonne [4], Haillicourt dans le Pas-de-Calais [5] ou Vire dans le Calvados [6].

COMPÉTENCES DES ASVP

Les ASVP sont reconnus par l'article 15 du Code de procédure pénale (CPP) comme « agents auxquels sont attribuées par la loi certaines fonctions de police judiciaire ». Toutefois, le préfet Ambroggiani avait noté à leur propos : « Les agents de surveillance de la voie publique, de plus en plus nombreux (environ 3 000) et qui représentent une souplesse d’emploi pour les maires en raison de leur coût plus faible que celui des policiers municipaux, sont souvent utilisés illégalement à d’autres tâches que celles relatives au relevé des infractions au stationnement, par exemple, en surveillance de la voie publique ou en règlement de la circulation. […] Ces personnels assermentés après agrément du procureur, pour la plupart agents techniques ou adjoints administratifs titulaires, 20 % d’entre eux étant recrutés sur des contrats à durée déterminée, présentent néanmoins un intérêt par le renfort qu’ils apportent aux polices municipales et la flexibilité qu’ils offrent à leurs employeurs » (page 20). Pourtant, le champ de compétence des ASVP, bien qu’agréés par le procureur de la République et assermentés, est circonscrit à la seule constatation des infractions aux règles de stationnement conformément aux articles L.130-4 et R.130-4 du Code de la route, à l’exception des infractions en matière d’arrêt ou de stationnement dangereux, gênant ou abusif (article R.417-9 du Code susmentionné). En outre, ils ne sont pas habilités à régler la circulation puisque les ASVP sont exclus de l’article R130-10 du Code précité. Néanmoins, en sus du ticket d’horodateur manquant, ils peuvent sanctionner le défaut d’apposition du certificat d’assurance (article R211-21-5 du Code des assurances). Ils sont aussi compétents, en application de l’article L.1312-1 du Code de la santé, pour constater par procès-verbaux les contraventions aux dispositions des règlements sanitaires relatives à la propreté des voies et espaces publics. Enfin, en cas de flagrant délit, ils peuvent, comme tout citoyen en application de l’article 73 du Code de procédure pénale, appréhender le malfaiteur et le présenter immédiatement à un Officier de police judiciaire (OPJ). Mais comme le rappelle à bon escient une circulaire ministérielle [7] en date du 15 février 2005, en aucun cas, les ASVP ne peuvent être armés. Leur confier des missions de sécurité publique est donc illégal. Pourtant certaines localités s’obstinent dans cette voie ! Pourquoi ? D’abord, parce que cet agent, recruté sans condition de diplôme ou d’obtention d’un concours, peu ou pas formé [8] (il n’a pas l’obligation de formation initiale pour exercer sur la voie publique), présente l'avantage d'être rapidement disponible et assermenté, même si ses attributions sont, en principe, extrêmement limitées. La récente réponse ministérielle à la question du député-maire de Saint-Amand-les-Eaux, Alain Bocquet, remarque « que des agents de la commune, appartenant à tout cadre d'emplois, adjoint technique par exemple, de même que des agents non titulaires, peuvent se voir confier cette tâche par le maire, sous réserve de l'agrément et de l'assermentation. » Ensuite, comme l’a souligné le préfet Ambroggiani, un ASVP coûte moins cher qu’un policier municipal ou un garde champêtre aux compétences bien plus larges. Enfin, cet agent est plus docile que ces derniers, voire corvéable à merci (rondes de nuit, astreintes, îlotage pédestre…) puisque les ASVP n’appartiennent en réalité à aucun cadre d’emplois spécifique. D’ailleurs, les syndicats de police municipale dénoncent régulièrement les conditions d’emploi de ces agents [9], ainsi que les nominations de complaisance à ces postes, qualifiant parfois même ces précaires parmi les précaires de nervis du maire.

Finalement, « Leurs fonctions, assez limitées, […] ne sauraient se confondre avec celles exercées par les policiers municipaux, qui relèvent de cadres d'emplois spécifiques. » [10] Conclusion : si les ASVP et APM (agents de police municipale) travaillent ensemble, les premiers sous l'autorité des seconds, il n'en demeure pas moins vrai qu'ils n'ont nullement les mêmes compétences tout comme les policiers municipaux n'ont pas les mêmes prérogatives que les gardiens de la paix ou les gendarmes (ils ont même moins de pouvoirs que les gardes champêtres !).

AVENIR DES ASVP

« Les ASVP : l’avenir des polices municipales ? », s’interrogeait La Lettre d’information des professionnels de la sûreté, police fin 2010, constatant que « Moins chers, pas armés, les ASVP voient leurs effectifs s'envoler » [11]alors que les effectifs de gardiens de police municipale stagne ces dernières années (aux alentours de 18 000 agents). Outre la crise financière qui impacte le budget des collectivités territoriales, le recours de plus en plus important aux ASVP peut s’expliquer de différentes manières :

-          À cause de la forte concurrence entre les localités, les ASVP servent à pallier les difficultés de recrutement de policiers municipaux ;

-          Ils permettent aussi de mettre du bleu dans le paysage communal à moindre frais ;

-          Ces personnels servent également de variable d'ajustement en matière de gestion des personnels de la police municipale ;

-          Enfin, en raison de leur souplesse d’emploi, ces agents permettent aux édiles de contourner les contraintes et les exigences croissantes des policiers municipaux [12], qui rêvent de reconnaissance professionnelle et revendiquent un alignement sur la police nationale au nom d’une égalité des risques (sic).

Pour enrayer ce phénomène, FO Police municipale propose de « n’autoriser d’ouverture de poste d’ASVP à condition que la commune dispose de zones bleues ou de stationnement payant. »

Quid de la motivation des principaux intéressés ? « Pourquoi alors choisir de s’exposer à une telle hostilité ? », questionnait l’an dernier La Gazette des communes. « Par goût du changement, par envie d’un métier au contact du public ou par nécessité de conserver un emploi dans la ville où l’on est installé. [Cependant], la motivation première demeure l’entrée dans la police municipale. […] Nombre d’agents apprécient la diversité de leurs missions, qui brise la routine d’une tâche souvent ingrate. […] Mais cette diversité est controversée car, en l’absence de cadre d’emplois, ils sont sollicités pour des tâches qui excèdent leur fonction, en raison d’une interprétation large du pouvoir de délégation du maire. » [13]Ces dérives sont régulièrement dénoncées par toutes les organisations syndicales. Ainsi, en juin 2008, la Confédération générale du travail interpelle le préfet d’Île-de-France à ce sujet : « depuis des années, des A.S.V.P. sont employés par des collectivités territoriales, aux fins de remplacer des gardiens de Police Municipale, en prenant des risques considérables », précisant que « dans certaines communes d’Île-de-France, des A.S.V.P. sont utilisés pour faire de la surveillance générale de voie publique dans des véhicules sérigraphiés "Police Municipale", du gardiennage de lieux de culte, du contrôle routier, du contrôle radar, etc… En outre, des A.S.V.P. dans leurs communes respectives, sont seuls sur la voie publique et sont exploités pour dissimuler le manque cruel d’effectif. [Enfin], des A.S.V.P. portent la tenue de police municipale, des armes et des menottes durant leur service. Ces faits sont totalement inacceptables ! », tonne la CGT. Une exception francilienne ? Que nenni ! Dans un courrier adressé à Pascal Joly, Directeur de Cabinet du ministre de l’Intérieur, et daté du 30 novembre 2009, Force ouvrière dénonce, suite à une enquête sur tout le territoire national, « que des ASVP ont des missions de circulation, de convoi de fonds, de surveillance de bâtiments communaux, de mise en fourrière… et ce, malgré la circulaire INT/D/05/00024 du 15 février 2005 du Ministère de l’Intérieur rappelant le cadre légal des missions des agents communaux autres que les policiers municipaux appelés à exercer des missions de police municipale. » Fin 2010, les inspecteurs généraux évoquèrent ces dérives dans leur rapport sur le rôle et le positionnement des polices municipales (pages 11 et 26), soulignant à leur tour « l’importance des contractuels ASVP par rapport aux effectifs des policiers titulaires et la doctrine d’emploi de ces ASVP » ; ils insistent sur la nécessité de « clarification de la situation des agents de surveillance de la voie publique et des agents temporaires des polices municipales de façon à mieux les distinguer des policiers municipaux eux-mêmes ».

Si elles exaspèrent les syndicats de police municipale, ces dérives ne sont apparemment pas ressenties comme telles par les principaux intéressés. D’ailleurs, leur résorption n’est nullement la priorité de ces derniers comme en témoigne La Gazette des communes :

Sur le terrain, c’est surtout l’absence de carrière qui se fait cruellement ressentir. […] Car actuellement, les agents, rémunérés au Smic, ne doivent la progression de leur salaire qu’à l’ancienneté. Surtout, l’ensemble des ASVP revendique une formation en bonne et due forme. "Le métier n’est pas compliqué en lui-même, mais il faut maîtriser la façon de s’adresser aux usagers, ainsi que la rédaction des procès-verbaux et des rapports écrits. Une courte formation à la prise de fonction est nécessaire", reconnaît Sabrina Tichit, ASVP à Montpellier […]. La formation s’avère également nécessaire en termes de carrière : "Je forme les agents à leur prise de poste, mais ce n’est pas forcément suffisant, car certains n’ont aucun diplôme, ce qui les expose à un plan de carrière inexistant : difficile de présenter le concours de policier municipal sans diplôme de niveau V au préalable. Je pousse donc ceux qui sont dans ce cas vers la validation des acquis de l’expérience", complète David Désirée, chef de PM à Maisons-Laffitte (Yvelines).[14]

C’est dans cette perspective que Jean-Michel Weiss, secrétaire national de la FA-FPT (Fédération autonome de la Fonction publique territoriale), se prononce pour l’institution d’un concours interne permettant à ces agents de pouvoir évoluer vers des postes de policiers municipaux. Son confrère, Yves Kottelat, secrétaire fédéral de FO (Force ouvrière), maintient sa proposition de création d’un cadre d’emplois d’Adjoints de surveillance de la voie publique [15] ; il justifie sa position en ces termes : « Cette revendication est fondée sur d’une part, la nécessité d’harmoniser les cadres d’emplois des agents auxquels il est confié des missions relatives aux pouvoirs de police du maire, d’autre part de proposer à ces agents une reconnaissance professionnelle par une tenue, une formation et un cadre légal de missions. » Mais cette question divise agents et syndicats :

"C’est une mission, nul besoin [de cette création] qui risque d’enfermer les titulaires dans des tâches ingrates, usantes et peu reconnues", avance Jean-Michel Weiss, chargé de la PM au sein de la FA-FPT. Philippe Aoustin, responsable national de la CGT-PM, est loin de partager l’analyse : "Nous souhaitons l’élaboration d’un cadre d’emplois. Si cela n’est pas possible, il faut que ces agents soient rattachés à la filière technique et qu’ils disposent d’une fiche de poste détaillée, ainsi que d’une tenue unifiée. Nous voulons aussi l’arrêt des recrutements". Seule revendication unanime : l’organisation d’un examen professionnel interne pour l’accès à la PM et non un concours. [16]

Cette revendication statutaire est, néanmoins, soutenue par Patrick Balkany, député-maire UMP de Levallois-Perret (Hauts-de-Seine). Ce fervent défenseur des polices municipales [17] a récemment évoqué le projet du Syndicat autonome de la fonction publique territoriale (SA-FPT) concernant la filière sécurité :

Élaboré par le SAFPT au mois d'avril 2010, ce projet prend en compte l'évolution du statut des gardiens de la paix qui, en raison des changements intervenus dans leur concours de recrutement, se trouvent désormais en catégorie B. Considérant que de nombreux textes de la fonction publique d'État sont transposables vers la fonction publique territoriale, le SAFPT juge légitime que les agents de la police municipale bénéficient également d'un reclassement. Ainsi, alors que la filière sécurité est actuellement composée de quatre cadres d'emplois, le SAFPT propose de refondre ces derniers en deux cadres d'emplois, soit un en catégorie B et un en catégorie A, la catégorie C restant libre pour accueillir les ASVP. […] Ces évolutions se traduiraient par ailleurs par des modifications du régime indemnitaire qui permettraient de combler en partie l'écart de rémunérations existant entre les policiers municipaux et les policiers nationaux. [18]

Le ministère du Budget a opposé une fin de non-recevoir à ce projet de refonte de la filière sécurité, arguant les avancées du « protocole signé en 2006 [19] par le ministre délégué aux collectivités territoriales [Brice Hortefeux] et trois organisations syndicales représentatives [FA-FPT, FO et UNAPM-CFE-CGC], suivi de la publication de décrets statutaires le 17 novembre 2006 ». Mieux, il soutient que « L'effort en faveur des policiers municipaux, ces dernières années, est donc sensible et la professionnalisation de la filière a considérablement progressé », assurant que « Les cadres d'emplois rénovés offrent des possibilités de carrières ouvertes et adaptées aux besoins des collectivités. » Enfin, conclue le gouvernement, « Il importe de préserver l'identité de ces agents, qui, comme vient de le rappeler le Conseil constitutionnel, demeurent des agents communaux. »